開欄語
  政解,從時政新聞中洞悉變化,分析趨勢,傳播見解。我們關註公共決策過程和公權力運作規律,普及城市政務常識,培育公民議政氛圍。時政和我們每一個人都相關,比如我們第一期為您解讀鎮街區劃調整,不僅觀察分析城市區劃佈局、社會治理方式的改變,還涉及居民辦事、戶口變更等你我身邊的“小事”。我們用大數據、可視化的方式觀察廣州的政治生態,告訴你生活的政治和政治的生活。
  2012年增城市新塘鎮“一分為三”,正式拉開了廣州市新一輪鎮街區劃調整的序幕。近三年來,越秀區、白雲區、花都區也先後進行了鎮街行政區劃調整,其中老城區以“並街”為主,新城區則以“分鎮(街)”居多。
  老城區並,新城區分
  1998年至今,廣州市先後經歷了三波較為集中的鎮街“調整潮”。與以老城區“並街”唱主調的第一波調整(1998年至2000年)和以“鎮改街”、合併中心鎮為主線的第二波(2001年至2004年)調整不同的是,目前的這一波“調整潮”中,不僅調整方式更為多樣,且呈現基層服務治理重心適度向新城區轉移的趨勢。
  從這次鎮街調整的方式看,既有做“加法”也有“減法”。有“迷你街”的合併,如越秀區8個面積不足1平方公里的小型街合併成4個街;也有“超級街”、“中心鎮”的拆分,如廣東最大“中心鎮”——— 新塘鎮“一分為三”和“超級街”新華街的拆分;此外,白雲區新增的4個街道也是由原來的幾個街道中分切而來的。
  從調整的分佈來看,老城區主要是做“減法”,將體量較小的街道合併,將基層管理服務的“網格”做大;新城區則是做“加法”,即將一些體量較大的鎮、街拆分管理。
  2012年,廣州市出台新型城市化“1+15”政策文件,其中在《中共廣州市委、廣州市人民政府關於推進城鄉一體工程的實施意見》中提出,將探索開展鎮街行政區劃調整。當時,廣州市發改委負責人解讀文件時就表示,中心城區人口要向包括增城、花都在內的“兩個新城區、三個副中心”抽疏。
  “鎮改街”後,其實也就是將鎮納入市區化管理。此次調整後,部分新城區新增的街道已經開始逐步承接更多的城市管理職能,譬如以花都區原新華街部分和雅瑤鎮組成的新雅街,就增設了城管科。
  街道面積規模相差最多500多倍
  老城區的“迷你”街道在合併,新城區的大鎮(街)在拆分,廣州的鎮街調整似乎在找一個規模“中間值”。
  目前廣州市鎮街面積大小相差非常大。譬如,調整前的花都區新華街面積為115平方公里,而越秀區調整前最小的街道不足1平方公里,相差100多倍。即便是調整後,越秀區的街道面積大多也只有1至2平方公里左右,仍然顯得“袖珍”。即使調整後,全市最小的街道荔灣區沙面街(0.3平方公里)與最大街道從化市城郊街(160平方公里)相差也有533.33倍。
  此外,“合久必分”的情況也已出現。譬如,2004年增城市東南部的仙村、永和、寧西、沙埔等4個鎮一起併入新塘鎮,而時隔8年後又“一分為三”。
  街、鎮規模多大為宜?拆並的標準是什麼?早在2001年,廣東省在推進調整鄉鎮行政區劃時,曾提出過一些標準,譬如:珠江三角洲地區面積45平方公里、人口4萬人以下的鎮(鄉),原則上應予撤並。然而,時過境遷,目前廣州市人口已經超過1600萬,服務管理要求也發生巨大改變,過往標準顯然不再適用。
  在本輪鎮街區劃調整啟動前,廣州市發改委體改處、法規處相關負責人曾表示,鎮街區劃調整未必是採用合併的方式,也可能採用拆分的方式,但官方並未透露過調整的具體標準。
  拆
  調整類型
  代表:
  ●白雲新增4街道,新增雲城、鶴龍、白雲湖、石門4個街道分別從原新市街、原嘉禾街、原石井街分拆而來。
  ●增城市原新塘鎮“一分為三”,劃分為新塘鎮、仙村鎮、永寧街。
  ●花都區原新華街拆分,“派生”出新華、新雅、秀全、花城四個街道。
  “拆”是為解決“小馬拉大車”
  在這一輪調整中,以“拆”的方式進行調整的鎮、街,大多分佈在中心城區之外,而且呈現體量較大、經濟實力較強、外來人口較多等特點。
  譬如,拆分前的新塘鎮,總面積251.51平方公里,占增城市總面積的1/7;人口逾70萬,外來人口就占50多萬,是戶籍人口兩倍多;2012年新塘鎮位居全省鎮域經濟綜合發展力百強第4位。拆分前的新塘鎮的人口面積規模、經濟實力比很多縣級市還要強。以面積為例,原新塘鎮面積與天河、海珠、荔灣、越秀4個區的面積總和相差無幾。
  在大鎮、大街拆分時,當地官方的解讀中,幾乎都有提到“解決小馬拉大車”、“加強社會管理”等字眼。
  譬如新塘鎮拆分時,就有一位增城市主要領導表示,“一個鎮就一百多號公務員,怎麼覆蓋兩百多平方公里?老百姓辦事,像計劃生育、結婚,都要跑到三十多公里的地方去辦,不方便”。
  分鎮前一年多,新塘鎮大敦村發生震驚全國的“6·11”事件,也被外界視為調整的一個動因。從那之後,“社會服務管理”被提到了很重要的位置,併在當年的政府工作報告中指出“社會服務管理基礎特別是基層基礎比較薄弱”等問題,提出了分片區、資源下沉的調整思路。
  拆分後,網格化管理在進一步推進,最早建社會服務管理示範點的大敦村,和周邊七個村被劃在一起成為“大敦片區”,與其他片區一樣設有“一站三中心”(綜治信訪維穩工作站、出租屋和流動人口管理服務中心、工商企業和社會事務管理服務中心、文體活動服務中心)向村(居)民和外來人員提供“一站式”社會公共服務經驗。
  拆分一年多之後,在大敦村開了好幾年店的小陳表示,能感覺到治安逐漸變好,“去年我一輛摩托車被偷,便衣圍上去抓到人我才發現的”。
  “小馬拉大車”也是“超級大街”新華街面臨的管理難題。
  裂變前的新華街可謂“超級大街”———轄區面積115平方公里,彙集人口超過42萬人,其中外來人口16萬人。“以前加班是常有的事情,只能說勉強完成工作,哪能談得上精細化管理。”一位曾在新華街工作過的官員稱,“村居要向區里打報告,就得經過街道辦。62個地方向你打報告,能處理完就不錯了。”
  此輪區劃調整,新華街已“瘦身”至29.81平方公里。
  並
  代表:
  ●越秀區22街道撤併為18條
  ●原東風街道與●原六榕街道合併成新六榕街道
  ●原詩書街道、●原光塔街道、●原大新街道大德路以北3個社區合併成新光塔街道
  ●原大新街道11個社區與●原人民街道合併成新人民街道
  ●原廣衛街道與●原北京街道合併成新北京街道
  “並”是為了壓縮行政成本
  與其叫公車外出,原詩書街負責人楊衛國更愛騎自行車。總面積只有0 .53平方公里的詩書街,轄內單行線、窄巷密佈,騎車從南到北橫穿,只需5分鐘,而開車往往不止這個數。合併前的詩書街,是廣州市名副其實的“麻雀”街道。
  2013年3月,越秀區獲批將22條街道撤併為18條,存在了30多年的廣衛街、詩書街、大新街、東風街成為歷史,這是本次鎮街調整中唯一做“減法”的區。
  合併前的8條街道面積均不超過1平方公里,合併後的4條街道面積均超過1平方公里,人口約10萬人。當時,越秀區副區長陳大躍曾解釋,此次調整的目的是為了整合區域資源,讓有限的公共服務資源得到有效發揮,從長遠方面讓人員得到精簡,行政成本得到控制。
  從廣州市行政全圖看來,面積僅33.8平方公里的越秀區,僅占廣州市總面積的0 .0045,在地圖上不到一個廣州的“州”字大小,不過就在這廣州十二區縣中最小的區裡頭,密集分佈了22條行政街道,即便撤並後仍有18條,每條面積約1平方公里,而廣州市最大的鎮街石樓鎮的面積,是126.5平方公里,相當越秀區的四倍。
  行政區域的網格不均一,導致行政資源分配天然存在不均。2012年底,廣州市決定以政府購買的形式,每個鎮街投入200萬建立家庭服務中心,也就是說,無論是126.5平方公里的石樓鎮,還是0 .53平方公里的原詩書街,都統一獲得200萬的政府投資,用於家庭服務領域。在即便是越秀區內,由於調整前部分街道大小規模差異懸殊,也造成居民服務標準和內容參差不齊,均等化服務有明顯差異。
  越秀區有關負責人指出,通過部分行政區劃調整可以節約政府管理成本,實現公共資源的優化配置,有效提升基層的管理服務效能,同時也能使居民群眾享受更多的優質服務。
  改
  代表:
  ●增城市原新塘鎮“一分為三”,“派生”出一個永寧街。
  ●花都區原新華街拆分,新雅街是取新華街部分和雅瑤鎮而成,花城街是取新華街和獅嶺鎮交界部分而成。
  花都新雅街增設城管科
  與“拆”、“並”不同,“鎮改街”更多體現在管理服務職能方面的變化,也是城市化進程的一個縮影。
  有花都官員稱,這是一次“預謀已久”的區劃調整。新成立的雅瑤鎮由原新華街部分和雅瑤鎮變身而成。“現在的主要工作就是由農村服務向城市管理轉變。為此,規劃科分成了三個科,其中就包括城市管理科等。”新雅街工作人員介紹稱。
  知多D
  鎮和街有什麼區別?
  根據《憲法》對我國行政區域的劃分,鎮是縣管轄的基層行政單位,相當於鄉一級政權。而根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》,街道辦事處是市轄區政府或縣級市政府的派出機關,受市轄區人民政府或功能區管委會領導。
  鎮與街在行政管理方面具體有何不同?在此前一輪街鎮調整時,廣州市民政局有關負責人曾介紹,鎮作為最基層的政府,主要是面向農村進行管理,而街道不是一級政府,它是區政府的派出機構,所以鎮在行政層面的權限高於街道,有相對獨立的事權與財權。
  鎮改街以後,鎮納入市區化管理,一些原來屬於農村的地方也納入城市管理,而鎮原有的土地、農業、水利等部門也將轉變管理職能。因此民政部門負責人也曾提到,鎮街調整後不僅有利於精簡機構,減少鄉鎮行政人員開支,降低管理成本,減輕農民負擔,而且也將促進衛星城和中心鎮的建設和發展,發揮輻射和帶動作用。
  在行政級別方面,根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第68條,直轄市以及副省級城市的街道辦事處主任是處級幹部,地級市以及其他不設區的市的街道辦事處主任是科級幹部。也就是說,目前廣州各區的街道辦屬於正處級單位。在廣州各區下轄的鎮和街道辦是同等級的,都是處級單位,但廣州的縣級市下轄的鎮則是科級單位。
  人事任免權街鎮也有所不同,鎮改街之後,鎮長、副鎮長、人大主任等,由原先的同級人民代表大會選舉產生相應變為上級人大常委會和人民政府任命。
  統籌:南都記者 劉其勁
  採寫:南都記者 李文 梅雪卿 王去愚 吳廣宇 李拉 劉其勁 徐艷 實習生 張雨亭 劉亞丹  (原標題:拆,並,改,鎮街區劃大調整)
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